RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO LEGISLADOR TRAS LA STJUE DE 28 DE JUNIO DE 2022. LA CRONICA DE UNA MUERTE ANUNCIADA.

No es la primera vez que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, acude al rescate del contribuyente español para salvaguardarlo de los excesos y extralimitaciones de sus propios legisladores, y en esta ocasión lo ha hecho para recordar que, pese a la reluctancia de algunos, el DERECHO se escribe con mayúsculas.

Tras el tremendo varapalo del modelo 720 y su ignominioso régimen sancionador, el TJUE ha vuelto a poner en su sitio al legislador español recordando a nuestro querido Reino los compromisos ineludibles que derivan de su inclusión en la Unión Europea y su ordenamiento jurídico transnacional, que a grosso modo se recogen en el artículo 4 bis 1 de la Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial, que de una forma majestuosa obliga a todos los Jueces y Tribunales españoles a aplicar el Derecho de la UE de conformidad con la jurisprudencia del TJUE. Cura es a fraile, lo que juez español es a europeo!

Así las cosas, el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado legislador que constituye uno de los pilares inherentes al propio sistema normativo consagrado por el TFUE y del que resulta garante el propio TJUE, vigente en España desde el 2016 se ha disuelto cual azucarillo en café, en una previsible sentencia de 28 de junio de 2022 que pasará a los anales de la historia, donde se constata que el mecanismo para resarcir a los afectados por las extralimitaciones del Estado no era efectivo ni legal.

Lo cierto es que las denominadas leyes gemelas, Ley 39/2015 y 40/2015 que constituyen los dos ejes vertebradores del referido régimen ya apuntaban maneras desde su entrada en vigor a finales del 2015, y no fueron pocos los que en su día vaticinaron este agraciado desenlace por una supuesta infracción de los principios de equivalencia y efectividad que articulan el engranaje del derecho nacional con el comunitario.

De buena gastronomía y estupendas playas goza nuestro querido Reino pero también de una honda y aviesa experiencia en insurgencias jurídicas de las que han derivado frecuentes condenas por incumplimientos de la normativa comunitaria, haciendo gala de una impronta jurídica marcada por la improvisación y la consecuente invocación a Santa Barbara cuando nos truena.

El régimen de responsabilidad patrimonial inicialmente era un procedimiento tan raudo y sencillo, como tomarse un carajillo. Se apoyaba en tres vigas maestras:

  • Que la norma violada del Derecho de la UE tuviese por objeto la concesión de derechos.
  • Que dicha vulneración estuviese suficientemente caracterizada.
  • Que existiese una relación de causalidad directa entre tal violación y el perjuicio sufrido por los particulares.

El Tribunal Supremo (TS), en Sentencias de 17 de septiembre y 23 de diciembre 2010 se vio en la imperiosa necesidad tras una cuestión prejudicial resuelta por el TJUE, de afirmar el reconocimiento del principio de responsabilidad patrimonial del Estado legislador como una cláusula de cierre del sistema en donde no era necesario agotar los recursos administrativos o judiciales frente a las liquidaciones tributarias ni tampoco haber solicitado la rectificación de las propias autoliquidaciones. Bastaba constatar la violación del Derecho UE en base a la concurrencia de las tres premisas antes reseñadas para solicitar la oportuna indemnización y en base a ello el TS obligó al Estado a reparar el daño causado a los contribuyentes por el ingreso indebido de aquellas cantidades que resultaron superiores a las que eventualmente se deberían haber ingresado con arreglo a los mandatos de la normativa comunitaria, más los suculentos intereses de demora.

La magnitud de la tragedia era de tal calibre que nuestro legislador intentó aplicar todas las medidas paliativas para evitar el terrible marasmo que la afluencia masiva de futuras indemnizaciones supondría a las maltrechas finanzas públicas. Hicieron un esfuerzo ímprobo para reconducir la situación, pero su resistencia numantina a aceptar la realidad jurídica inapelable fue una huida en falso con escaso recorrido.

La primera en entrar en escena fue la Dirección General de Tributos, organismo con poca voz pero mucho voto que sin ser fuente de derecho emite resoluciones que vinculan a los órganos y entidades de la Administración tributaria encargados de la aplicación de los tributos. Así, el 23 de junio de 2014 sacó de la chistera el texto del Anteproyecto de Ley de modificación parcial de la LGT que a mi juicio más que modificación suponía una transgresión en su redactado inicial, y que posteriormente dio lugar a la Ley 34/2015 en la que se planteó una reforma más laxa y distendida.

En ese Anteproyecto se intentó revertir a la buena de Dios y acogiéndose a la octava enmienda, la decisión adoptada previamente por el TS y el TJUE con una reinterpretación zafia y obscena del principio de restitución patrimonial del ilícito comunitario para intentar restringir sus posibilidades fácticas exclusivamente al procedimiento previsto en el artículo 120 LGT para rectificación de las autoliquidaciones. Dicha circunstancia fue corroborada por el Consejo de Estado en su Dictamen 275/2015 al Anteproyecto de la Ley 39/2015, con argumentos pétreos que obviamente fueron inobservados.

Pretendían con ello conseguir tres objetivos maquiavélicos y si bien no tuvieron la desfachatez de incorporarlos en la LGT, si se trasladaron con cumplido detalle en las Leyes 39 y 40/2015 del PCAP y del RJSP:

  1. Eliminar el plazo general de un año para reclamar desde la publicación de la STJUE.
  2. Exigir a tal fin que el contribuyente hubiera interpuesto previamente recurso contra la infracción normativa cometida por el Estado, invocado dicha vulneración en el pleito tendente al reconocimiento del derecho conculcado.
  3. Acotar el plazo temporal sobre el que solicitar la posible indemnización a unos pocos años (5), con abstracción del tiempo total en el que se hubiese soportado el daño proveniente de la vulneración del Derecho de la UE.

En base a ello y a pesar de que el mejor modo de resolver una dificultad nunca fue tratar de soslayarla, nuestros legisladores hicieron de su capa un sayo y adaptaron los artículos 67 de la Ley 39/2015 referente al plazo de prescripción para la reclamación, y 32 de la Ley 40/2015 referente a los requisitos habilitantes de la misma, para apuntalar un muro de contención que permitiera sostener el presupuesto público y salir incólumes del movimiento tectónico que se avecinaba. A efectos prácticos esa conjunción fatídica de previsiones legales adversas y leoninas hacía inviable el procedimiento de reclamación por responsabilidad patrimonial y lesionaban sin ningún ápice de duda el principio comunitario de efectividad. Sobre el incumplimiento del principio de equivalencia el pronunciamiento del TJUE ha sido controvertido por su contenido exiguo, al pasar de puntillas y tratar de forma tangencial algunas cuestiones que merecían un estudio más profuso y detenido.

Por lo anterior se planteó un primer intento fallido llamado EU Pilot el 25 de julio de 2016 que se puso de manifiesto con motivo de varias denuncias contra los artículos 32 y 34 de la Ley 40/2015, pero no fue hasta la presentación del escrito de 15 de junio de 2017, cuando la CE requirió a España para que presentara sus observaciones, a la luz de la conculcación de los dos principios rectores de efectividad y equivalencia.

A partir de dicho momento se abrió un debate bizantino con los habituales dimes y diretes jurídicos conducentes a la más simple y banal pérdida de tiempo. Pero nadie es profeta en su tierra y tampoco el legislador español que, a pesar de presentar un recurso de inadmisibilidad aduciendo que la CE pretendía una reconfiguración del sistema español de responsabilidad patrimonial del Estado refiriéndose a supuestos distintos al de la responsabilidad del Estado legislador, que redundaba en un exceso del objeto del recurso, no evitó el rechazo tajante del TJUE sin ambages ni circunloquios jurídicos. Al pan pan y al vino vino y por supuesto, al César lo que es del César.

La doctrina fijada por el TJUE en su sentencia de 28 de junio de 2022 condena al reino de España por violación del principio de efectividad recordando con carácter previo, que el principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por infracciones del Derecho comunitario es inherente al sistema de los Tratados en los que éste se funda, remitiéndose entre otras, a las Sentencias de 26 de enero de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08, apartado 29 y de 18 de enero de 2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, apartado 42.

La conclusión final del TJUE es que todas y cada una de las razones planteadas por la CE contra el Reino de España por vulneración del principio de efectividad (no el de equivalencia) estaban plenamente fundadas y ajustadas a derecho, instando en consecuencia a eliminar todas las restricciones legales que se habían interpuesto para dificultar cuando no impedir, la legítima solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

Esto supone el retorno a tiempos pretéritos anteriores al 2015, año en el que se inició este abyecto periplo, donde la responsabilidad patrimonial del Estado no era la entelequia que nuestros legisladores pretendían con un nuevo tirón de orejas y la constatación de que el imperio de nuestra Ley seguirá siendo sacro pero quizás ya no tan santo ni irrefutable en tanto no se ajuste taxativamente a los criterios y mandatos del TJUE.

No se puede olvidar que el derecho emanado de las instituciones comunitarias en ejercicio de su poder normativo prevalece sobre el derecho nacional sobre la base de un principio inexorable de primacía jurídica basado en la cesión del ejercicio de la soberanía que los Estados miembros realizan en favor de las instituciones europeas, cesión que otorga de facto una superioridad jerárquica a la norma comunitaria pese a que esta primacía no derogue las normas nacionales que sean contrarias a las de la Unión, pero si las «desplaza»; esto es, las normas nacionales contrarias a las europeas dejan de aplicarse, aunque no desaparezcan. Olvidar esto es un craso error del que yo espero al menos un aprendizaje por parte de nuestros legisladores.

La primacía del ordenamiento comunitario es de aplicación obligatoria y tajante por parte del poder judicial. La característica no se garantiza a través de un mandato al ejecutivo o al legislativo, sino que tal y como señaló el TJUE, es el juez competente en una materia determinada quien está obligado a aplicar íntegramente en su Iuris Dictio el derecho comunitario y proteger los derechos que éste confiere a los particulares, dejando sin aplicación toda disposición eventualmente contraria de la ley nacional anterior o posterior a la regla comunitaria.

Donde manda patrón no manda marinero, así que se abren nuevas vías y cauces procesales para aquellos contribuyentes que soliciten una indemnización como consecuencia de la vulneración del derecho comunitario por parte de cualquier precepto legal interno, sin limitación temporal y sin la necesidad de haber recurrido con anterioridad sus actos de aplicación, ni haber invocado los motivos de su irregularidad.

Como dijo el gran jurista Ulpiano, el Derecho consiste en tres principios básicos: vivir honestamente, no dañar a los demás y dar a cada uno lo suyo. Es el arte de lo bueno y lo equitativo.

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